Partenariato pubblico e privato e realizzazione di infrastrutture sanitarie

Com’è stato indicato nel Libro verde della Commissione europea sui PPP e il diritto degli appalti pubblici e delle concessioni del 2004, con l’espressione partenariato pubblico-privato si fa generalmente riferimento alle varie forme di cooperazione tra le autorità pubbliche e il settore delle imprese, che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di una infrastruttura o la fornitura di un servizio. Il partenariato nasce dall’esigenza delle autorità pubbliche, nell’ambito di interventi complessi, di acquisire capacità propositive, ideative, progettuali, tecniche, economiche, finanziarie, di operatori economici privati. Dopo la crisi finanziaria del 2008 e la successiva ripresa negli Stati europei, a partire soprattutto dal 2013, del mercato dei project financing, una particolare attenzione è stata rivolta al Value for money (VfM), che impone di valutare i benefici ottenibili dalla collettività con riferimento all’intero ciclo di vita del progetto, benefici che debbono risultare superiori nel caso di un PPP rispetto a quelli ottenibili con forme di affidamento e realizzazione alternative (ad es. appalto). Il VfM può ormai considerarsi una metodologia da utilizzare per la valutazione dei progetti non più soltanto sotto il profilo della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, ma anche in termini di non financial benefit per la collettività. Quest’ultimo profilo, che comporta una valutazione dell’innovatività e della qualità dei beni e dei servizi offerti dagli operatori privati, dei tempi di realizzazione dei progetti e del loro impatto sui soggetti beneficiari, presuppone comunque che il rischio operativo debba essere assunto dall’operatore privato, in conformità alle decisioni Eurostat sulla contabilizzazione pubblica delle operazioni di PPP (si v. Eurostat, Manual on Government Deficit and Debt - Implementation of ESA 2010, ed. 2016, §§ VI.4 e ss.). Nel dare attuazione alla direttiva 2014/23/UE il Codice dei contratti del 2016 ha specificato che deve essere trasferito all’operatore privato il rischio di costruzione e quello di disponibilità, ovvero il rischio di domanda nei casi in cui la gestione dell’opera o dei servizi possa risultare remunerativa. Nel caso in cui siano i primi due tipi di rischi ad essere trasferiti sul partner privato, l’amministrazione può versare un canone a fronte della disponibilità dell’opera o della domanda di servizi, da ridursi proporzionalmente per i periodi di mancata o insufficiente disponibilità dell’opera o dei servizi. Ai sensi dell’articolo 181, comma 3, del Codice dei contratti pubblici, la scelta di ricorrere a forme di PPP deve essere preceduta da un’adeguata istruttoria con riferimento alla natura e all’intensità dei diversi rischi connessi all’operazione. La matrice dei rischi va utilizzata sin dalla fase della programmazione della procedura di gara, per la redazione del documento di fattibilità economica e finanziaria, al fine di verificare la maggiore convenienza del contratto di PPP rispetto ad un appalto. Assumono particolare rilevanza ai fini dell’allocazione dei rischi anche i fattori relativi al finanziamento pubblico dei costi di investimento, le misure agevolative previste dalla normativa vigente, la presenza di garanzie pubbliche, le clausole di fine contratto e il valore di riscatto dell’asset alla conclusione del rapporto contrattuale. Il grado di successo delle operazioni di PPP - stante la complessità delle stesse - è strettamente connesso al fatto che siano individuabili all’interno delle Amministrazioni aggiudicatrici adeguate competenze tecniche, nonché alla qualità dei progetti. Con riguardo a questo secon